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刘爽:从出生性别比治理看依法治国与女性发展

发布日期:2019-03-16 17:15 来源:人口概况 浏览次数:117 字体:[ ]

  原标题:刘爽:从出生性别比治理看依法治国与女性发展——兼论韩国经验的启示

  [摘要]近30年来中国出生性别比持续失衡。要从根本上解决这一问题需要溯本求源:推动社会性别平等和女性发展。韩国通过将性别平等纳入主流价值观、相关法律法规的积极跟进、建立协调合作的国家机制以及社会的广泛参与,在短时间内使出生性别比回归正常,给中国有益启示。在已初步构建推动女性发展和社会性别平等促进法律保障体系的同时,注重加强法律的回应性和可操作性,是“依法治国”的客观要求。

  [中图分类号]C91368 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2015)02-0129-06本研究是在中国政府和联合国人口基金第七周期国别项目“社会性别平等促进”项目资助下前往韩国交流、研讨“出生性别比治理经验”基础上完成的,特此致谢。此外,本文有关韩国促进社会性别平等、治理出生性别比失常的部分信息来自2014年 12月3-5日笔者参加韩国性别平等促进与教育研究院举办的“社会性别平等提升”研修班内容,一并致谢。

  [基金项目]中国政府和联合国人口基金第七周期国别项目“社会性别平等促进”

  [作者简介]刘爽,女,中国人民大学人口与发展研究中心、中国人民大学社会转型与社会管理协同创新中心教授,博士生导师

  20世纪80年代以来,中国出现了出生人口性别比持续攀高、严重失衡的现象,全国最高时出生性别比指标值超过120,严重偏离世界公认的103-107的正常值范围。尽管自2009年以来,出生性别比开始转增为降,但迄今降幅非常有限,目前仍超过115。

  出生性别比是人口性别结构的起点,严重偏高会导致人口结构的整体失常,影响人口均衡发展与社会的和谐稳定,并带来复杂社会问题。在中国,由此引致的“婚姻拥挤”等社会风险正逐渐凸显。上个世纪80年代中后期,我国政府就意识到了出生性别比失衡问题的严重性和危害性,开始采取政策措施和社会干预行动进行综合治理,但效果并不明显。

  出生性别比失衡不是中国所独有,男女不平等现象也绝非只在中国存在。但在面临出生性别比偏高的各个国家中,唯有韩国通过治理使之回归了正常。其面对新的社会问题,国家机制的积极回应、法律法规的及时跟进、从促进女性发展、推动社会性别平等角度的全社会广泛参与,令人印象深刻,也让我们更深入地思考依法治国与女性发展的关系。

  2010年,我国进行了第六次全国人口普查,为我们了解和认识全国出生性别比新的形势及特点提供了机会与可能。根据所统计的普查前一年的出生人口数据,我国大陆地区31个省、自治区和直辖市中,约一半的省份(15个)出生性别比在115以上,出生人口占到全国出生人口总数的近四分之三(736%);其中有9个省份的出生性别比更超过120,出生人口占到全国出生人口总数的近四成(399%)。其余有13个省份的出生性别比在110-115之间,出生人口占全国出生人口总数的五分之一强(229%);真正出生性别比正常或略高的省份只有3个,它们的出生人口占全国出生人口总数只有不到4%(35%)。也就是说,在我国绝大多数地区存在着群体性的“偏男”生育行为选择。

  最近十几年,我国政府综合治理出生性别比失衡的工作力度不断加大,也确实使出生性别比出现了转增为降的历史转折。但是从省一级看,局面并不乐观。2000-2010年的10年间,大陆地区31个省、自治区和直辖市中,有13个的出生性别比是有不同幅度降低的,但同时也有16个省份的出生性别比在不同程度地上升。其中特别值得关注的是,中度失衡(出生性别比在110-119)和重度失衡(出生性别比在120及以上)的省份数都在增多。

  “六普”数据表明:在地市一级,全国过八成的地市出生性别比失常。其中严重失衡的地市占到全部地市总数的278%,超过四分之一;还有占总数422%的地市出生性别比中度失衡;轻度失衡的地市也占到一成多。这意味着在全国所有地市中,出生性别比属于正常的只有六分之一左右。而且与10年前的“五普”数据相比,出生性别比失衡程度加大的地市数明显增多,特别是中度失衡的地市数有较大幅度的增加。因此整体看,出生性别比失衡在地市一级仍有所蔓延、失常的程度也在加深。

  此外,2010年“六普”数据显示,妇女所生第一孩的出生性别比也出现了失常现象,达到1137,这是自1982年第三次人口普查以来历次人口普查从未出现过的。而且这一失常在代际之间、不同受教育程度的母亲之间以及地区之间,广泛存在。让我们看到了出生性别比失衡背后更复杂社会、经济、文化因素的影响。有研究曾经证明了生育政策与出生性别比的关联性(王军,2013),但一孩出生性别比失常的新情况恐怕不是仅用生育政策就能解释的。

  近些年,为了促使出生性别比回归正常,我国政府分别从行为引导、制度安排和意识形态等多个层面,付诸了巨大努力,做了大量工作。通过严厉打击“两非” 行为、强化出生实名登记、规范医疗服务、积极建立计划生育家庭利益导向机制、开展关爱女孩和婚育新风进万家社会倡导活动等,多措并举、主动干预,体现了“标”“本”兼治的特点,也确实让我们看到了出生性别比逆转的“曙光”。

  但面对出生性别比失衡依旧不容乐观的形势和新的变化,我们也在思考:为什么人们偏好生男孩?特别是“80后”、“90后”的年轻一代也做出这样的选择?为什么我们付诸了不懈的努力,治理效果却并不理想?问题的根源到底是什么?

  表面看,我国出生性别比失衡是源于部分育龄夫妇的生育“男孩偏好”及生育性别选择行为,但其背后更深刻和根本的原因则是“重男轻女”的传统思想观念以及男女依旧在很多方面不平等的社会现实。虽然新中国成立后和改革开放以来,国家通过法律法规、政策、制度为女性平等发展和全面参与社会生活提供了有利的环境及保障,但是因为各种原因目前社会上不仅存在男女不平等现象,甚至还有潜在的“性别歧视”(如就业)。因此,出生性别比失衡就像一面“镜子”,根本上所映照的是社会性别关系与女性发展。因此,要彻底解决出生性别比失衡问题,需要溯本逐源,在法律、制度以及整个社会环境上,全面推进社会性别平等、促进女性发展,从“标”“本”兼治向重在“治本”转变。在这方面,韩国的做法不无启发。

  与出生性别比治理中韩两国虽然在人口规模、国土面积、政治体制和经济发展模式等诸多方面存在明显差异,但是处在同一传统文化圈,有着类同的父系传承、重男轻女、男孩偏好、男女不平等的历史积习,都在20世纪80年代中期先后经历了同样的出生性别比失衡过程;在出生性别比失常的不少方面也表现得非常类似。而不同的是,韩国仅用20年左右的时间就使出生性别比回归到正常的轨道,而我国在历经出生性别比失衡的30年后依然面临严峻挑战。在同途殊归的治理过程中,韩国到底有哪些与中国相同或不同的做法,值得我们了解和认知。

  观察和思考韩国的经验与做法,与其说他们的出生性别比回归正常是因为对出生性别比本身的综合治理,不如说这种治理是嵌套在更大的社会环境、即融入国家促进社会性别平等和女性发展的整个过程中实现的。因此,韩国的经验可以概括为:政府主导、法律跟进、“治本”为主、多方参与的社会治理模式,是多方力量共同努力、多种因素共同作用的结果。这中间既包括女性社会角色随时代的变化、妇女运动推动的社会大众对男女平等认识及态度的改变,也包括促进社会性别平等国家机制的建立、法律法规的积极跟进与回应,还包括社会倡导与公民参与。其中,相关法律法规的积极跟进与回应,更是性别平等社会氛围营造、女性权利落实、女性加快发展的重要依据与依托。韩国的具体做法包括:

  注重将社会性别平等及性别意识纳入国家政策和规划的制定与实施过程,推动社会性别主流化,在韩国出生性别比回归正常的过程中起到了极其重要的作用。为了实现男女平等与社会和谐的目标,韩国创立政策环境、明确发展方向,将社会性别平等上升为国家的政治意愿,体现为政府的责任。为此,韩国提出了建立使任何女性和家庭都可以实现理想的国家这一战略目标,并将主要任务定位在:(1)建立使女性能够充分发挥能力的社会。包括在整个社会注重提高女性在公共事务中的代表性,着力培训女性人才;采取措施预防“履历中断”对女性的不利影响,帮助女性更好地平衡工作与家庭的关系;保持和扩大女性再就业的机会;提高女性在公共部门的参与度;加强性别影响的分析评价并扩散两性平等文化。(2)建立使女性与儿童安全的国家。包括预防和惩处性暴力及家庭暴力;积极援助受害人;构建暴力预防教育体系;等等。(3)建立使各类家庭幸福的社会。包括加强全面的家庭志愿服务;支援未婚母亲等单亲家庭;支援多文化家庭以增强社会团结;等等。上述对于推动将社会性别平等上升为社会的主流价值观产生了积极的作用,也为国家法律法规的跟进奠定了意识形态基础。

  积极推动立法、并根据社会变化及时完善法律法规,是韩国促进性别平等、有利于出生性别比恢复正常的根本性保障措施。20世纪80年代以后,韩国出台了一系列维护女性权益、反对歧视和暴力、促进男女平等、推动女性发展的法律法规及政策。韩国在立法方面表现出三个主要特点:

  (1)注重基本法律和专门法律的协调配套。1987年,韩国在《宪法》修订时,加入了国家推进女性福利和平等的责任条款,为国家依法促进社会性别平等奠定了根基。[1]1995年,韩国制定并出台了《妇女发展法案》,作为推动女性参与政治和决策,并涵盖教育、就业、福利待遇、家庭援助、防止暴力、社会参与等广泛领域、明确性别平等原则与国家、政府责任的特别法。而早在1987年,韩国就颁行了《男女雇佣平等法》;1989年,为保障母亲和儿童的家庭生活与福利,韩国政府又专门制定并实施了《母子福祉法》。

  90年代,韩国还先后出台并实施了《婴幼儿保育法》(1991年)、《性暴力犯罪处罚及被害人保护法》(1994年)、《反家庭暴力及受害者保护法》(1997年)、《禁止男女差别法》(1999年)、《性别歧视预防与救助法》(1999年)等等;而在2005年韩国国会通过了重在废除男性为尊户主制的民法修正案;同时制定并颁行了《健康家庭基本法》等等。

  这些综合性的特别法与专门性的法律法规,共同构成了对女性发展和权利保护的法律保障体系。

  (2)积极修改完善相关法律法规,回应社会需要与变化。在这方面最为典型的就是韩国《医疗法》的修订。1987年,针对出生性别比失衡这一社会问题,韩国在修订1953年颁行的《医疗法》时,专门增加了禁止产前胎儿性别鉴定的规定,强调“禁止医疗人员以鉴定胎儿性别为目的各种诊断和检查;禁止将在诊断过程中得知的胎儿性别告诉孕妇本人及其家属,若违反此规定,将取消医疗人员资格”(第19条)。1994年,出于治理出生性别比失常的需要,韩国又一次修订了《医疗法》,增加了如果违反上述规定的处罚,指出将“处以3年(最多3年)刑罚与1000万韩元(最多1000万)的罚款”。2009年,根据包括出生性别比已回归正常的社会变化,韩国再一次修订《医疗法》(正修改试行),但对产前胎儿性别鉴定已有不同的规定。正在修改试行阶段的《医疗法》规定:“第20条(禁止对胎儿性别进行鉴别)①医疗人员不可以以鉴定胎儿性别为目的而对孕妇进行检查或诊断,也不可以为这一目的而对其他人的行为给予帮助;②医疗人员在孕妇怀孕32周之前,不能将在检查或诊断孕妇、胎儿过程中得知的胎儿性别告诉孩子父亲、孕妇的家人以及之外的任何人。”《医疗法》的明文规定和禁止性处罚,为产前胎儿性别鉴定划定了不能逾越的“底线”,“取消医师资格”和“医疗机构停业”对行业的从业者也几乎是“致命的”。

  除《医疗法》外,韩国在女性发展、就业等领域也先后针对社会需要和社会变化,对相关法律法规进行修订与完善,以保持法律的有效性和针对性。如:《男女雇佣平等法》,在1987年制定、颁行后,先后两次进行重要修订,并在2007年扩展性地更名为《男女雇佣平等和工作家庭兼顾支援法》。作为涉及女性发展基础性法律的《妇女发展法案》则先后修改了5次之多。[2]

  如果观察韩国20世纪80年代以来有关社会性别、女性发展法律法规的变化情况,可以看到非常频繁地出台与修订,这从一个侧面反映了韩国的立法是如何回应快速、剧烈变化的社会以及针对新的社会现象或问题法律法规是怎样迅速跟进的。

  (3)注重法律法规的可操作性。其中最有代表性的是,为防止和反对家庭暴力、性暴力等,韩国制定并实施了《家庭暴力防止法》。该法由《防止家庭暴力及保护被害人等法》和《处罚家庭暴力犯罪等特别法》两部具体法律构成。其中,前者专门规定了政府和社会组织在预防和制止家庭暴力方面的责任与义务,后者则制定了保护被害人及处分家庭暴力行为者的制度。这些法律法规不仅从不同的侧面和角度制定了保护与处罚的法律规范及框架,而且包含着具体的操作性条款。正是法律法规能够通过具有可操作性的条款真正“落地”,才使得社会性别平等促进和女性发展的推动显现成效。

  韩国有着促进社会性别平等、治理出生性别比失衡完整有序、层级与部门协调合作的国家机制。这种国家机制集中体现在立法与司法、中央部门和地方政府的职责等多方面。

  早在1946年,韩国就在健康和社会事务部成立了妇女事务局,1959年建立了全国妇女委员会。但是韩国真正形成完整有序、协调合作的社会性别平等促进的国家机制,是在20世纪90年代以后。1994年,在国会中设立了女性特别委员会并作为常设机构履责;1998年,韩国建立了女性事务特别委员会,履行政府对促进性别平等的职责与国际承诺;2001年正式设立性别平等部,负责制定和出台促进女性发展、维护女性权利的政策,调查和纠正在就业、教育、社会福利、资源分配及公共服务等领域的性别歧视;2005年该部进一步扩展为性别平等与家庭部。2003年又成立了总理直管的女性政策协调委员会,该委员会由总理担任主席,性别平等部部长担任副主席,成员来自政府的12个部门,负责性别平等政策的制定与修订。[3]韩国还在与性别平等密切相关的六个政府部门设立了性别平等办公室;在其他政府部门设有被指派的性别平等办公室;各级地方政府则分别设立了性别平等局与国家级机构对接。由此,在韩国就构成了由国家立法机构、总统和总理办公室、中央政府及其相关职能部门、地方政府共同组成的、促进社会性别平等、也有利于出生性别比恢复正常的国家机制。这一机制从立法、政府的行政管理、部门的协调合作等方面搭建了完整的组织落实架构,形成了体现政府责任、部门分工协作的模式,为落实国家相关的法律法规和政策提供了组织条件与保障。

  韩国在出生性别比失衡后仅用不太长的时间就使之恢复正常,有着多种因素和多方力量的共同作用,其中非政府组织的积极参与并很好地发挥“智库”作用功不可没。

  韩国促进社会性别平等是伴随着女性发展和妇女运动而展开的。在这一过程中,妇女组织的建立及其对政治、社会事务、教育及社会服务等的广泛参与和利益诉求,促使韩国早在1946年就在国家的健康与社会事务部设立了妇女事务局,“成为第一个专门处理妇女问题和妇女需求的政府部门”。[4]

  在随后的60、70年代,韩国女性对经济活动更大范围的参与和与之相应的社会角色的变化,一方面推动了韩国女性研究、包括后来的女性学学科的普及和发展(目前韩国上百所大学和学院都设有女性研究课程);另一方面也为全国性的女性政策研究机构,即“智库”的建立奠定了基础、形成了积累。

  1983年,韩国女性发展研究所(KWDI)成立。这是一个受政府和财政支持的研究机构,重点开展社会性别敏感、家庭与社会管理、平等与人力资源发展等领域的研究。该研究所除了开展女性研究和为政府提供“智库”支持外,也开展公务员教育培训和女性人才的培养。同时,该研究所高度重视对信息的收集与分析,建有性别敏感的统计信息系统和数据库,还有专门的出版物。

  除上述外,20世纪80年代韩国还先后成立了专门的政府咨询机构,如总理领导下的女性政策审议委员会(2003年新设为女性政策协调委员会)以及国会中的女性特别委员会等,推动了社会性别主流化和法制化建设。在这一进程中,韩国的女性政策形成了促进男女平等、扩大女性社会参与(特别是经济雇佣范围的扩大)、增进女性福利三大“轴心”。[5]

  此外,在韩国促进社会性别平等、推动出生性别比回归正常的过程中,女性公民社会组织也非常活跃,其活动和影响的范围特别广泛,涉及政治、经济、社会等几乎所有领域,特别是在表达政治意愿、利益诉求、宣传倡导、开展活动等方面,发挥了难以替代的作用,充分体现了社会治理中多元主体的特点。

  女性研究机构和妇女社会组织不仅在宣传倡导、决策咨询、社会服务和利益表达等方面发挥着重要的作用,而且扮演着对相关法律法规落实情况监督者的角色。

  正是由于上述以促进社会性别平等、推动女性发展为核心的“治本”之举,才使得韩国失常的出生性别比在短短的20年时间中就迅速回归正常,为各国的出生性别比治理提供了成功的范例,也让我们看到了“依法治国”的重要性及其强大力量。

  韩国对出生性别比失衡的综合治理,更主要的是超越表象着力于问题的本质及“治本”之策——促进社会性别平等与女性发展。为此,韩国在女性社会参与、就业、社会福利、反对歧视、反性别暴力和家庭暴力以及规范医疗行为等多个领域和方面制定并实施了一系列专门的法律法规,且及时根据社会变化和需要进行了修订与完善,保证了法律的针对性和有效性;以此为引领,韩国建立了由立法、国家、政府和地方共同构建的执行体系和国家机制,保证了政策法规的“落地”与实施。同时,女性咨询、研究机构和妇女社会组织也广泛、积极地参与和监督;由此构成了通过“治本”达到“治标”、“标”“本”双赢的社会治理模式,富有启示和借鉴意义。

  20多年来、特别是近10年来,我国政府加大了综合治理出生性别比失常的力度,将之作为“重点任务”、“多次写入中共中央国务院文件、政府工作报告和国家相关规划”。经过探索和实践,目前已经逐步形成了“党政主导、部门配合、区域协作、标本兼治”的工作格局,也建立起了“宣传倡导、利益导向、全程服务、严惩‘两非’、统计监测、考核评估”的工作机制。[6]

  在治理路径上,我国采取了“标”“本”兼治、多措并举、管理规制与文化建设并行的做法。其中,通过建立制度、加强管理、集中打击“两非”行为、推行出生实名登记以及开展出生人口动态监测等,来约束服务提供者和生育主体的行为,此为“治标”;而通过传播和倡导科学、文明、进步的婚育观念,开展先进家庭文化建设活动,以利益导向为政策载体给女孩成长和女性发展创造更有利的社会环境,促进社会性别平等,此为“治本”。

  从更宽泛的法律视角看,改革开放以来,我国已初步形成了“以宪法为根据,以妇女权利保障法为主体,包括婚姻法、继承法、劳动法、母婴保健法、女职工劳动保护规定等法律、行政法规和地方性法规在内的,保障妇女权利和促进妇女发展的法律体系”。[7]为女性发展和社会性别平等促进提供了法律保障与制度性框架。

  但需要看到的是,相比于通过行为约束、制度规范、政策提供和宣传倡导来综合治理出生性别比,我国在如何通过促进社会性别平等和推动女性发展,对社会变化和新的社会问题做出积极回应、包括法律法规的及时跟进方面,还需要加大力度、强化投入。因为两性关系和谐、男女平等,才是使出生性别比真正回归正常轨道的根本所在,而法律法规是其中最重要的“底线”保障。从目前来看,面对社会的剧烈变化和服务管理需求,在促进社会性别平等、综合治理出生性别比方面,我国某些法律法规的回应和跟进还相对迟缓与滞后,一些法律法规的操作性较差。例如:“两非”入刑已经探讨了多年,但迄今依旧没有进入立法程序;对社会中仍较普遍存在、潜在的就业性别歧视,也缺乏相应具有可操作性的法律约束;如何帮助女性更好地平衡工作与家庭的关系、包括女性“履历中断”和再就业机会的问题等,更未提上议事日程;等等。当然,我们很高兴地看到,反家庭暴力法(草案)已出征求意见稿,标志着中国保护女性的法律法规迈进了新的一步。

  党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,进一步强调了“依法治国”的国家方略,法制化对整个国家管理和社会生活的引领、规范、促进及保障的作用被提到了空前重要的位置。其中对于作为社会文明、进步重要标志的社会性别平等促进、出生性别比失常的综合治理,有着特殊重要的意义。可以期待,随着促进性别平等、推动女性发展法律法规的日益丰富和不断完善,生育领域的“性别偏好”将逐渐弱化,女性的社会参与和自身发展将有更宽松、有利的社会环境,不仅出生性别比回归正常“指日可待”,而且家庭、社会也将因两性关系的更加平衡、和谐而愈加幸福。

  [1]白庆洙韩国妇女的发展和有关妇女的信息资源[J]当代韩国,2000年夏季号:51-54

  [2]崔鲜香1980年以后韩国女性政策的变化与发展[J]当代韩国,2008年秋季号:47-54

  [3]韦艳,梁义成韩国出生性别比失衡的公共治理及对中国的启示[J]人口学刊,2008,(6):19

  [4]白庆洙韩国妇女的发展和有关妇女的信息资源[J]当代韩国,2000年夏季号:51-54.

  [5]崔鲜香1980年以后韩国女性政策的变化与发展[J]当代韩国,2008年秋季号:47-54.

  [6]莫丽霞出生性别比治理体系的理论创新和实践创新[J]西安交通大学学报(社会科学版),2014,(6)

  [7]薛宁兰中国妇女权利法律保障体系的结构[J] 中华女子学院学报,2008,(4):25-27